ביהמ"ש העליון: ניצולי שואה מבולגריה ורומניה יקבלו תגמולים עקב רדיפת הנאצים

המשנה לנשיאה א' ריבלין:

פתח-דבר

1.        חוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז-1957 (להלן: חוק נכי רדיפות הנאצים או החוק), שנחקק בעקבות הסכם השילומים שנחתם בין מדינת ישראל לבין הרפובליקה הפדראלית של גרמניה בשנת 1952, מסדיר את נושא התגמולים שמוענקים לניצולי שואה בגין נכות שהוסבה להם עקב רדיפות הנאצים. לעניין הזכאות לתגמולים מפנה חוק נכי רדיפות הנאצים, בסעיף 1 שבו, לדין הגרמני - הוא חוק הפיצויים הפדראלי הגרמני משנת 1956 (להלן: חוק הפיצויים הגרמני). חוק הפיצויים הגרמני מבחין בין הגבלת חירות, אשר מקנה זכאות למי שנרדף בתחומי הרייך השלישי, לבין שלילת חירות, אשר מקנה זכאות גם למי שנרדף מחוץ לתחומי הרייך השלישי (סעיף 43 לחוק הפיצויים הגרמני). הבחנה זו הוחלה על התביעות לפי חוק נכי רדיפות הנאצים והיא מעוררת מעת לעת את השאלה אם התעמרות כלשהי שממנה סבלו היהודים בתקופת השואה עלתה כדי שלילת חירות או שמא נותרה בגדר הגבלה בלבד של החירות. העיסוק בשאלה זו קשה תמיד, שהרי המושגים המשפטיים אינם מבטאים ולו קצה-קצהו של הסבל שחוו הנרדפים. ההבחנה בין נרדף לנרדף לצורך תחולת החוק מכבידה, ובעניין זה מהדהדים דבריה של ועדת העררים לפי חוק נכי רדיפות הנאצים (להלן: הועדה או ועדת העררים) בהחלטתה בפרשה שלפנינו:

נודה ולא נכחד: נסיוננו רב השנים בשיבתנו כועדת ערר על פי החוק, הביאנו למסקנה כי ראוי היה להכיר כנרדף על פי חוק, בכל יהודי ששהה באירופה או בצפון אפריקה בתקופת המלחמה, וחווה את אימת השואה.

           על הרתיעה מפני "אבחנות משפטיות דקיקות" בהקשר הנדון, ועל הדילמה הנובעת מן ההבנה כי הסיווגים המוכתבים על-ידי ההסכמים ודברי החקיקה הרלבנטיים מותירים מחוץ לגבול הזכאות ניצולי שואה שחוו "תלאות וטראומות שקשה לתארן", ראו ר"ע 217/83 הרשות המוסמכת נ' שוהם, פ"ד מ(1) 789 (1986).

2.        המבקשים הגישו תביעה לפי חוק נכי רדיפות הנאצים. לדבריהם, העוצר החלקי שהונהג בתקופת השואה בערים רבות בבולגריה וברומניה - מדינות שלא היו חלק מהרייך הגרמני אך פעלו בהשראת הממשל הנאצי - עולה כדי שלילת חירות ולכן מזכה בתגמולים לפי החוק. ועדת העררים (כבוד השופט מ' לנדמן, עו"ד ד' יערי, עו"ד י' ארבל), קבעה כי הגבלת חופש התנועה על-ידי עוצר עשויה להיחשב "שלילת חירות" ובלבד שמתקיימים חמישה מדדים מצטברים כדלקמן: ראשון, קיומו של צו שלטוני; שני, החלת העוצר על יהודים ולא על כלל האוכלוסייה; שלישי, אכיפת העוצר בפועל באופן שמי שמפר אותו מסתכן בגופו; רביעי, משמעות העוצר - חיוב להימצא במקום מצומצם דוגמת ביתו של אדם; וחמישי, קיום העוצר במשך שעות מדי יום ולאורך תקופה משמעותית.

3.        המשיבה הגישה ערעור על פסק-הדין. בית המשפט המחוזי (כבוד השופטים י' שנלר, ד"ר ק' ורדי, ר' לבהר שרון) הלך בדרכה של ועדת העררים אולם ראה לנכון "לעבות" - כלשונו - את המדדים שהציבה. בית המשפט קבע כי בנוסף לאמור לעיל נדרש גם שבשעות היממה שבהן לא חל עוצר התקיים אלמנט נוסף ששלל באופן רציף ונמשך את חירותו של האדם ולא אפשר לו לעשות ולנוע כרצונו, למשל: שהרשות לצאת הוגבלה למקומות מסוימים בלבד או למטרה מוגדרת בלבד.

           המבקשים משיגים על "העיבוי" ומבקשים להסתפק במדדים שהתוותה ועדת הערר.

הרקע ביתר הרחבה

4.        כאמור, השאלה שהונחה לפני הועדה היא האם יש לראות בעוצר חלקי, כפי שהתקיים בערים שונות בבולגריה וברומניה, משום "שלילת חירות" המקנה זכאות לתגמולים לפי החוק. ייאמר מיד כי שאלה זו עלתה בעקבות פסק-הדין שנתן בית משפט זה בדנ"א 11196/03 גרנות נ' הרשות המוסמכת, פ"ד ס(3) 88 (2005) (להלן: עניין גרנות). באותה פרשה נדרש בית המשפט העליון לעקרונות הפרשנות של החוק ושל המונחים "שלילת חירות ו"הגבלת חירות", ומטבע הדברים פסיקתו רלבנטית לענייננו הגם ששם דובר בשאלה אחרת: האם גירוש שהתבצע ללא ליווי חמוש עשוי להוות "שלילת חירות".

           ועדת העררים ציינה כי בשנים האחרונות קיימת מגמה עקבית להרחיב את הפרשנות של עילות הנרדפות, זאת בהתחשב בכך שמדובר בחוק סוציאלי שעוסק בניצולי שואה. לגבי סוגיית העוצר ציינה הועדה כי ברבות מערי בולגריה ורומניה הונהג עוצר בחלק משעות היממה, זאת על-פי צווים והחלטות מטעם השלטון. לגבי בולגריה הטעימה הועדה - באופן כללי ומבלי לקבוע מסמרות - כי העוצר חל באזורים מסוימים בכל שעות היממה למעט שעתיים מדי יום, ובאזורים אחרים הוא חל רק בשעות החשכה. ברומניה העוצר חל בעיקר בשעות החשכה. הועדה ציינה כי העוצר פוגע במישרין ובאופן מהותי בחירות התנועה, וכי הגבלת תנועה הופכת לשלילת חירות כאשר היא תוחמת לאורך זמן את החופש לנוע לאזור מצומצם. לאור כל אלה ובהתחשב בהלכת גרנות נקבע כי עוצר עשוי להיחשב "חיים בתנאים הדומים למעצר" - אחת החלופות בהגדרה של "שלילת חירות" לפי סעיף 43 לחוק הפיצויים הגרמני. ועדת העררים נקבה כאמור בחמישה מדדים מצטברים שבהתקיימם יש לומר כי העוצר מצר באופן מהותי ומשמעותי את צעדיו של מי שנתון לו, ולכן שולל את חירותו:

·      קיומו של צו שלטוני בדבר העוצר;

·      העוצר חל על היהודים ולא על כלל האוכלוסייה;

·      העוצר נאכף בפועל, כך שמי שהפר אותו, הסתכן בגופו;  

·      העוצר הכתיב המצאות במקום מצומצם בשטחו (דוגמת ביתו של אדם);

·      העוצר חל במשך שעות מדי יום, לאורך תקופה משמעותית.

5.        ועדת העררים הקציבה למשיבה 120 יום לבחון לגבי כל אחד מן העוררים שבאו לפניה (המבקשים כאן) אם מתקיימים בעניינו המדדים הנזכרים. הוועדה הוסיפה וקבעה כי גם מי שבעבר נדחתה תביעתו לתגמולים יכול לשוב ולפנות למשיבה ולהוכיח את זכאותו על-פי המדדים שנקבעו. עם זאת, הועדה ראתה לנכון לתחום את מועד הזכאות באופן הבא: לגבי תביעות תלויות ועומדות ועררים תלויים ועומדים, התגמול ישולם מחודש אוקטובר 2005 - המועד שבו ניתן פסק-הדין בעניין גרנות - או מהיום שבו הועלתה לראשונה הטענה בדבר העוצר, לפי המאוחר מבין שני מועדים אלה; לגבי תביעות מחודשות של מי שתביעתם בעילת העוצר נדחתה בעבר, התגמול ישולם ממועד מתן ההחלטה של ועדת העררים; ולגבי תביעות חדשות (כולל תביעות ישנות שלא כללו את טענת העוצר), התגמול ישולם מיום הפנייה למשיבה.   

6.        הן המבקשים הן המשיבה השיגו על החלטת ועדת העררים לפני בית המשפט המחוזי. בית המשפט המחוזי, בעקבות ועדת העררים, הטעים כי בסוגיית העוצר לא עלה בידי הצדדים להציג פסיקה גרמנית, ולכן בית המשפט בישראל אינו מחויב לפרשנות מן-החוץ. בית המשפט המחוזי הוסיף כי בית המשפט העליון לא קבע עד כה שעוצר אינו עולה כדי "שלילת חירות". בית המשפט המחוזי עמד על המהות הסוציאלית של חוק נכי רדיפות הנאצים, ועל הצורך הנובע מכך לפרשו באופן ליברלי. בית המשפט החרה החזיק אחרי ועדת העררים בכל הנוגע למגמת ההרחבה שנצפתה בפסיקה העוסקת בזכאותם של ניצולי שואה לתגמולים לפי החוק, בין היתר לאור מספרם של הניצולים וגילם. מגמה זו לא פסחה על עילת הזכאות הנובעת מ"שלילת חירות" - הדגיש בית המשפט המחוזי. כך למשל בהקשר של ההכרה בחיי מסתור כ"שלילת חירות" בתנאים מסוימים, וכך בסוגיית הגירוש. בסוגיה אחרונה זו שונתה ההלכה בפסק-הדין בעניין גרנות, ונקבע שגם גירוש מאורגן שאינו מלווה בליווי חמוש עשוי לעלות כדי "שלילת חירות". לאחר סקירת ההתפתחות הפסיקתית בא בית המשפט המחוזי לכלל מסקנה כי "הדגש העיקרי ב'שלילת חירות' כפי שעולה מהפסיקה הינה פגיעה בחירות הכרוכה בפגיעה בחופש התנועה של הנרדף, וראייתה כנשללת עקב מגבלה משמעותית ורציפה בחופש התנועה".

           לאור האמור, פסק בית המשפט המחוזי כי עוצר חלקי עשוי להוות "שלילת חירות" וזאת בנסיבות מסוימות. בית המשפט אימץ לעניין זה את המדדים שפירטה ועדת העררים והוסיף קריטריון "מעבה" שנועד לוודא כי גם בשעות שבהן לא חל העוצר, נשללה חירות התנועה של האדם. בית המשפט ניסח את הדרישה כך: "שגם בשעות היממה בהן לא היה עוצר היה קיים אלמנט נוסף ששלל, באופן רציף ונמשך, את חירותו של האדם ולא איפשר לו לעשות ולנוע כרצונו, כמו שהייתה רשות לצאת למקומות מסוימים ומוגבלים בלבד או למטרה מסוימת בלבד". שאלת התקיימותה של הדרישה הנוספת, כך קבע בית המשפט המחוזי, צריכה להיבחן בכל מקרה באופן פרטני.